Comunicazione al Convegno
“Cambiare i partiti per cambiare l’Italia”  – Milano 22-23 novembre 2013

Il distacco di giorno in giorno crescente dei cittadini dalla politica nel nostro paese, giunto ormai ad un punto critico tale da mettere a rischio quel rapporto di rappresentanza su cui si fonda il sistema democratico, è il risultato della profonda sfiducia,  ampiamente motivata e condivisibile, nella “politica dei partiti” quale si è venuta affermando e sviluppando in Italia dal dopoguerra ad oggi. Questa sfiducia, che sempre più spesso si va articolando in rabbioso rifiuto, ben si spiega in rapporto alla penosa immagine di partito quale ci viene riflessa dall’attuale realtà politica italiana. Un partito che punta soprattutto ad assicurarsi il massimo possibile di posti di potere per i propri uomini sì da potersene servire per i suoi interessi particolari nel migliore dei casi, per interessi personali nel peggiore. Un partito che ha per obiettivo il controllo delle istituzioni, anzitutto del parlamento e del governo, e poi delle regioni, dei comuni, delle ASL, dei vertici burocratici, delle banche e delle grandi aziende nazionali, della RAI, degli enti culturali, giù giù fino alle mostre del cinema, al campionato di calcio (vedi Larussa nella vicenda Catania di qualche anno fa), alle feste patronali e alle bocciofile. Esemplare Mastella, intercettato: “Non possiamo accettare che non ci sia un pediatra dell’UDEUR nell’ospedale di Benevento”. Ma è coerente questo modello di partito, e soprattutto questo ruolo del partito, con le regole della democrazia?

Una constatazione di tutta evidenza è che la democrazia moderna è per essenza una democrazia rappresentativa, di cui l’istituzione-partito costituisce ormai un elemento fondamentale consolidato come strumento di organizzazione del dibattito politico, di confronto delle idee in un contesto plurale, di raccolta del consenso tra i cittadini. Le prospettive di una democrazia diretta, da realizzarsi ipoteticamente per via mediatica attraverso la rete, si manifestano “ictu oculi” illusorie e comunque inaffidabili. D’altra parte l’istituzionalizzazione del partito, cioè l’immissione diretta e formalizzata dei partiti nelle stanze del potere, va ad eliminare la vera e sostanziale ragion d’essere del partito stesso, che è quella di tramite fra la società (cosiddetta civile) e lo Stato. Un partito che sia appiattito sulle istituzioni pubbliche non può avere altra funzione che quella di un rafforzamento del potere di governo a prezzo del sacrificio della democrazia: di fatto, così concepito, esso trova la sua massima espressione nei regimi dittatoriali, ove il partito (unico) assurge a massimo organo dello Stato e detentore assoluto del potere.
Escluse quindi queste due prospettive, essendo l’una irrealistica e l’altra deprecabile, occorre riconsiderare il ruolo e la funzione dei partiti in una società democratica, anche alla luce dell’esperienza degli altri paesi, in nessuno dei quali si rinviene una situazione di degrado politico-istituzionale basata sul sistema dei partiti comparabile con quella italiana. Di fatto, in nessun altro paese democratico i partiti politici detengono una posizione dominante e pervasiva della realtà sociale come quella che esiste in Italia e che per ciò stesso non può non definirsi anomala. Secondo Fabrizio Barca, ex-ministro tecnico e recente politico, compito primario del partito è ciò che egli definisce la “mobilitazione cognitiva”: “raccogliere, confrontare, selezionare, aggregare e talora produrre conoscenza sul ‘che fare’ dell’azione di governo attraverso un confronto pubblico, informato, acceso, aperto e ragionevole, nei luoghi del territorio, fra iscritti, simpatizzanti e ‘altri’ singoli o membri di associazioni, genuinamente indipendenti”. Questa conoscenza va poi trasferita attraverso tutti i possibili strumenti anzitutto agli amministratori locali, “per sostenere e sollecitare il processo decisionale degli organi di governo del proprio territorio” e quindi “alla classe dirigente che i partiti stessi hanno concorso a far eleggere o nominare negli organi dei livelli superiori di governo”. Si configura così “un partito che mobilita, produce e pratica conoscenze sulle azioni pubbliche necessarie per soddisfare i bisogni e le aspirazioni dei cittadini”, una palestra politica, “un luogo attraente per tutti i cittadini, giovani e anziani, lavoratori e non, uomini e donne, convinti di avere idee da confrontare con altri, disposti anche a svolgere in modo volontario azioni di interesse pubblico, capaci di filtrare o produrre idee operative e portarle con forza sul tavolo di chi governa”.
Questa concezione del partito impone una netta separazione fra il partito e gli organi dello Stato, in particolare fra i funzionari del partito, da un lato, e le persone che il partito stesso concorre a fare eleggere o nominare negli organi di governo o che vengono selezionate – con criteri di merito e non su proposta o pressione dei partiti – nell’amministrazione, nelle agenzie ed autorità, negli enti di pubblica proprietà, dall’altro. Diverse e competitive sono, nel disegno tratteggiato, le funzioni e le responsabilità dei funzionari di partito – verso gli iscritti – rispetto a quelle di chi è impegnato a governare o siede nelle assemblee elettive – verso tutti i cittadini. Le decisioni adottate dai secondi sono continuamente sottoposte al vaglio e alla critica del partito, anche quando eletti e governanti ne sono espressione. Mai coincidenti, per statutaria incompatibilità assoluta, devono essere i soggetti che svolgono l’una o l’altra funzione: appropriati vincoli formali devono assicurare una piena distinzione di ruoli. Viene a rompersi così l’attuale perverso meccanismo che vede molti avvicinare i partiti con l’aspirazione di imboccare una ‘scala mobile’ che dalla posizione di volontario porti a quella di funzionario e quindi di candidato a posizioni in qualche modo controllate dal partito.
Credo che questa posizione meriti una speciale attenzione nel contesto della nostra riflessione sulla forma partito poiché offre una prospettiva di partito del tutto diversa da quella conosciuta in Italia ma per nulla utopistica in quanto più o meno largamente diffusa in altri paesi democratici.
Fondamentale in questa prospettiva è una legge regolatrice dei partiti che ne definisca e specifichi la natura ed i compiti, il ruolo degli iscritti e della base territoriale, l’organizzazione interna, i sistemi di finanziamento e di gestione dei fondi, eventuali controlli e responsabilità. Oltretutto una legge con questo oggetto è richiesta dalla nostra Costituzione con la previsione dell’articolo 49 che, imponendo all’azione dei partiti un requisito di “democraticità”, pone evidentemente l’esigenza di una normativa di attuazione che consenta di verificare in forme idonee il rispetto di tale requisito: laddove fino ad oggi,  a più di sessant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione, la configurazione statutaria, la gestione e le vicende interne dei partiti si sono sottratte, e tuttora si sottraggono, ad ogni regola e ad ogni modalità di trasparenza che valgano a garantirne il carattere democratico.
Si può avere ragione di ritenere che una legge regolatrice dei partiti sia di difficile approvazione oggi e di dubbia efficacia domani, ma credo comunque che valga la pena di impegnarsi, oggi forse più che mai, per una definizione e regolamentazione della “forma partito” coerente con la sua apprezzabile e indispensabile funzione di tramite fra la società e lo Stato, volta a riscattarla dall’attuale situazione di degrado della politica nel nostro paese.
Certo è che una legge sui partiti non sarebbe per sé sufficiente a risolvere gli annosi gravi problemi che affliggono la nostra estenuata democrazia: in particolare, non basterebbe a rompere il nefasto legame, ancora meglio la mostruosa identificazione, fra partiti e istituzioni che attualmente la mortifica. Ma essa dovrebbe essere accompagnata da una serie di riforme “di sistema”, come alcune di quelle anche da noi proposte, volte a sancire l’incompatibilità fra mandato parlamentare e incarichi di governo, il divieto di cumulo di cariche pubbliche, l’incompatibilità per i titolari di cariche pubbliche ad assumere o mantenere ruoli in enti o società di proprietà o a partecipazione pubblica, il divieto per i titolari di rilevanti posizioni pubbliche di continuare a svolgere attività professionali o commerciali. Misure come queste aiuterebbero fra l’altro a sviluppare nel tempo una diversa concezione della politica e un senso dell’etica pubblica oggi del tutto carente.
Ma l’intervento fondamentale e prioritario a mio avviso è quello che risponde alla necessità di una legge elettorale che restituisca ai cittadini il potere di scelta dei loro rappresentanti e porti in primo piano la competenza e le qualità personali dei candidati alle varie cariche elettive: e questo intervento è anche quello che per contingenti ragioni ha a mio giudizio le maggiori possibilità di successo in tempi ragionevolmente brevi.
La legge elettorale vigente, il cosiddetto “porcellum” di Calderoli, è non solo scandalosa dal punto di vista politico ma anche e soprattutto incostituzionale sotto un duplice profilo. E’ fin troppo evidente che la sottrazione ai cittadini del potere di scelta dei membri del parlamento costituisce una lesione gravissima dei loro diritti politici cancellando quel rapporto di rappresentanza fra elettori ed eletti che sta alla base della democrazia. Ma altrettanto inaccettabile, sul piano del rispetto della volontà del corpo elettorale, risulta il meccanismo del cosiddetto premio di maggioranza, per cui la lista o coalizione che ha ottenuto un risultato anche di un solo voto superiore alle altre viene ad essere gratificata di un’ampia maggioranza assoluta in parlamento, e ciò in forza di una pretesa esigenza di “governabilità.” 
Osservava già Norberto Bobbio che non può ritenersi veramente democratico “un procedimento elettorale che contenga fra le sue regole un premio alla lista o alle liste che conseguono la maggioranza assoluta o anche soltanto relativa.” Certo è che in nessun paese democratico, quale che sia il sistema elettorale, è concepibile che un partito o una coalizione di partiti possa ottenere la maggioranza assoluta in parlamento semplicemente in forza di un “premio”, invece che dei voti effettivi ricevuti dagli elettori. Non solo il meccanismo risulta sconosciuto in altri paesi, ma il concetto stesso di “governabilità” appare difficile da esprimere in altre lingue. In un paese democratico il governo si forma in base all’esito del voto, che determina le intese possibili fra le forze politiche per comporre una maggioranza evidenziando anche i punti cardine di un eventuale accordo programmatico. Riandando con la memoria ai tempi della cosiddetta prima repubblica, non pare che la tanto deprecata instabilità dei governi di allora abbia nei fatti impedito una significativa evoluzione politica del paese e l’adozione di importanti misure nel campo economico e sociale come in quello dei diritti individuali che, pur con tutte le legittime riserve sui metodi seguiti, ne hanno comunque nettamente migliorato le condizioni di vita e le prospettive di benessere. Per tutto quel lungo periodo mai da nessun politico o politologo fu posta una questione di governabilità.
E’ mortificante per la nostra democrazia che i nuovi partiti si aggrappino oggi a quel grande imbroglio del premio di maggioranza che segna una legge indecorosa per cui al partito o alla coalizione più votata è assegnata una rappresentanza parlamentare fortemente maggioritaria in contrasto con il risultato effettivo del voto popolare. E’ così che, richiamandosi la più recente esperienza, un partito può vedersi attribuito quasi il doppio dei seggi che gli elettori hanno inteso di concedergli, grazie ad un meccanismo che apertamente lede il principio di uguaglianza del voto.
A parte questo vizio gravissimo, il sistema di fatto spinge, direi costringe, forze politiche disomogenee, anche fortemente differenziate nei loro principi ispiratori e nei loro obiettivi programmatici, a coalizzarsi in vista dell’anomalo risultato premiale così conseguibile a spese dei competitori: con l’ovvia conseguenza, peraltro, di veder dissolversi all’indomani del voto le artificiose coalizioni costituite al solo scopo di trarre profitto dall’anomalo meccanismo elettorale. Sempre l’esperienza recente porta infatti ad escludere che una pur larga maggioranza parlamentare conseguente al generoso premio in seggi attribuito ad una coalizione raffazzonata in vista dell’elezione giovi ad assicurare un governo stabile più di quella destinata a nascere sulla base di accordi e programmi concreti realisticamente definiti dopo il voto e proprio in rapporto all’esito del voto.
E’ invero paradossale, a fronte di questa ormai consolidata esperienza, che il premio di maggioranza continui ad essere giustificato e difeso in nome di una pretesa esigenza di governabilità. Ma cosa si intende per “governabilità” in questa particolare prospettiva? Si vuole in sostanza che il partito (o la coalizione di partiti) che accede alla guida del governo possa disporre in parlamento di una maggioranza tale per cui le decisioni governative siano recepite e approvate senza difficoltà in forza della disciplina di partito (o di coalizione). Non ci si rende conto, o forse si preferisce ignorare, che una governabilità così intesa, quale possibilità di controllo del parlamento da parte dell’esecutivo, confligge frontalmente con quel pilastro fondamentale della democrazia che s’identifica nella separazione dei poteri: poiché in un sistema effettivamente democratico l’organo che ha il compito di legiferare e quello che provvede alla gestione della cosa pubblica devono rimanere separati e indipendenti l’uno dall’altro, pur ovviamente nel contesto di una leale e costruttiva collaborazione. Questo principio trova riscontro in modo più o meno marcato in altri paesi (pensiamo alle difficoltà che il presidente degli Stati Uniti incontra per far passare in congresso le misure più impegnative della sua linea politica), ma è pressoché assente nel nostro ove sempre più spesso il parlamento, in forza di maggioranze precostituite, è semplicemente chiamato ad avallare con il suo voto i provvedimenti adottati dal governo in forma di decreti con forza di legge.
Personalmente ritengo, per quanto questa posizione possa oggi apparire eretica, non esser tanto male che un governo non sia posto in grado di fare tutto quello che vuole attraverso una maggioranza parlamentare militarizzata, ma sia invece obbligato, almeno nelle materie di maggior rilievo, a confrontarsi in parlamento e a negoziare i relativi provvedimenti ricercando il consenso in un ambito più vasto di quello delle forze che lo sostengono, come avviene nei grandi paesi democratici. La mancanza di un’efficace dialettica parlamentare costituisce invero una delle cause, e certo non la meno significativa, delle disfunzioni e della condizione di degrado evidente del nostro sistema politico.
In effetti, il valore della cosiddetta governabilità diventa un disvalore ove  la si usi al fine di alterare il nostro sistema democratico concentrando il potere nelle mani del premier e indebolendo il ruolo del parlamento, ridotto a semplice esecutore di quanto deciso dal capo del governo. E proprio in questa direzione appare obiettivamente orientato il “porcellum” con il suo premio di maggioranza, mentre la nomina – non più elezione – dei membri del parlamento ne è soltanto un corollario. Sta di fatto che nella vigenza della legge elettorale “mattarellum” (dal nome del suo relatore alla camera dei deputati), approvata nel 1993 a seguito del referendum sulle preferenze, le due coalizioni di centrosinistra e di centrodestra rispettivamente vittoriose nelle elezioni del 1996 e del 2001 riuscirono a portare a termine, pur con variazioni intervenute nella composizione dei governi, le due legislature XIII e XIV: ciò che non si è più verificato nelle legislature successive, a dispetto dell’abnorme premio di maggioranza imposto dalla legge vigente.
Veniamo quindi al secondo non meno grave, per quanto conseguenziale, aspetto negativo di un sistema elettorale come il “porcellum”: la nomina dei membri del parlamento ad opera delle segreterie dei partiti, attraverso il meccanismo delle liste bloccate, che si sostituisce alla scelta degli elettori. E’ ovvio che con questo sistema i titoli per accedere al parlamento non saranno capacità, competenza e rettitudine ma appartenenza, fedeltà e legami personali: si viene così a realizzare una selezione alla rovescia che esclude il merito e premia la subordinazione. Perfettamente logico, in questa prospettiva, il rapporto di dipendenza del “finto eletto” verso il partito che “lo ha fatto eleggere”.
L’attenzione, trattandosi di legge elettorale, deve allora necessariamente spostarsi dai partiti, oggi sempre meno ideologici, alle singole persone chiamate alle cariche istituzionali. E’ illusorio pensare che una classe politica di nominati  (autonominatisi o cooptati), priva di adeguate competenze e responsabilità e di effettiva legittimazione democratica, possa in nome del bene comune adattarsi a sacrificare i propri particolari e spesso personali interessi impegnandosi a realizzare un cambiamento volto a privarla degli enormi poteri e degli ingiustificati privilegi di cui essa gode attualmente, o anche solo di una parte di essi. Non può sperarsi d’altro canto che un’opinione pubblica disinformata, in larga parte politicamente amorfa e facilmente manipolabile, come oggi appare quella nostra, possa cogliere il valore sostanziale e non meramente tecnico delle riforme proposte e quindi imporne la realizzazione.
Ecco perché ritengo che per cambiare la politica il massimo sforzo debba oggi indirizzarsi alla riforma della legge elettorale con l’intento di ridurre per quanto possibile il ruolo dei partiti nella scelta delle persone chiamate ad assumere il mandato parlamentare: tanto più che questo appare come l’unico punto per cui in questo momento si può contare su un larghissimo consenso e su una forte mobilitazione dell’opinione pubblica.
Premesso quindi che l’adozione dell’uno o dell’altro sistema di elezione non è un fatto puramente tecnico ma per quanto sinora esposto è fondamentale sul piano politico, quello del collegio uninominale maggioritario mi sembra il sistema più idoneo a migliorare sotto ogni aspetto la nostra classe politica e a ristabilire un rapporto di fiducia/responsabilità fra i cittadini e le istituzioni che apra nuove prospettive di avanzamento culturale, civile ed economico per il nostro paese.
Tale sistema, che è quello applicato nei maggiori paesi europei e negli USA, è nettamente preferibile, nell’ottica suindicata, al proporzionale per liste anche aperte al voto di preferenza. Un candidato scelto tra personalità agevolmente identificabili in un territorio ristretto e capace di raccogliere consenso in ragione della sua notorietà positiva è sicuramente più attendibile, meno dipendente dal partito e più responsabile verso il suo elettorato, di quello che sarebbe chiamato a rappresentare una circoscrizione di milioni di elettori che ben poco possono conoscerlo e che è obbligato a disporre, per una campagna elettorale con possibilità di successo, di rilevanti mezzi finanziari e di un appoggio capillare del partito sul territorio. Ben è vero che anche nel collegio uninominale i candidati normalmente sono scelti dai partiti, ma certo nella scelta i partiti si trovano costretti ad indicare delle persone presentabili, con tanto maggiori possibilità di successo quanto più apprezzate dagli elettori per le loro doti di capacità, competenza, probità personale e impegno civile, riconosciute in un ambito territoriale limitato e perciò tale da rendere possibile “un consenso informato”. Questo dato non potrà non risultare determinante nella scelta dei candidati poiché anche da noi, oggi più che mai, la gente dispone liberamente del proprio voto e non è disposta a portare “il cervello all’ammasso”. La larga affermazione del “grillismo” e il dilagante disinteresse per le elezioni stanno a dimostrare che lo stimolo ideologico di partito non mobilita più l’elettore.
Ciò posto, certo molto cambierebbe se al parlamento nazionale fossero chiamati ad accedere sempre di più cittadini altamente qualificati nei loro rispettivi ambiti di attività. Ovvio peraltro che la persona candidata e poi eletta in ragione delle proprie qualità personali e con un proprio elettorato di riferimento difficilmente sarebbe disposta ad assoggettarsi passivamente alla disciplina di partito, specialmente se l’impegno politico si presentasse per lei in perdita e non in guadagno, a parte l’aspetto morale del pubblico apprezzamento, comunque tutt’altro che irrilevante per gli onesti.
Neppure il fatto che l’eletto si sia giovato per la sua elezione, come pare logico e inevitabile, del supporto organizzativo e finanziario di un partito o di una coalizione di partiti implica un rapporto di sua rigida ed assoluta dipendenza verso il partito (o coalizione) nello svolgimento del mandato: ciò che del resto sul piano formale è escluso dall’articolo 67 della Costituzione. In un sistema elettorale in cui si vota non già per un partito ma per una persona è naturale che il partito impegni delle risorse a sostegno del proprio candidato, che però probabilmente riceverà anche l’appoggio di sostenitori privati o associazioni indipendenti: comunque, le spese di una campagna condotta su un territorio ristretto per una personalità conosciuta saranno abbastanza modeste, neanche lontanamente comparabili agli alti costi di una campagna estesa  su base regionale con lunghe liste di candidati alla caccia disperata di preferenze individuali.
Si obietta: ma quale interesse avrebbero i partiti a proporre e a sostenere candidature di persone che non provengono dai loro quadri militanti e che, una volta elette, sarebbero poi difficili da gestire? Rispondo: ogni partito persegue, almeno in via di principio, una sua prospettiva ideale e corrispondenti obiettivi programmatici che valide personalità sarebbero in grado di affermare e di portare avanti con efficacia. E’ logico, in questa linea, che la scelta dei candidati andrebbe ad indirizzarsi verso persone di cui fosse noto o almeno si potesse supporre un orientamento politico nella linea rappresentata dal partito. Correlativamente, il riferimento a persone conosciute ed apprezzate gioverebbe all’immagine stessa del partito e alla sua affidabilità, dandogli autorevolezza nel contesto politico-sociale e così concorrendo al conseguimento di quelle finalità di bene comune che il partito nella sua prospettiva è impegnato a perseguire.
Ho indicato la riforma elettorale come fondamentale e urgente nel momento attuale, ma anche come quella che, fra le altre non meno e magari anche più rilevanti, ha oggi realisticamente le maggiori possibilità di successo. Sta di fatto che per poter sperare di avviare un serio piano di riforme strutturali del nostro sistema politico-istituzionale occorre anzitutto poter fare affidamento su un parlamento composto almeno in parte significativa da persone diversamente qualificate e motivate rispetto alla sua composizione attuale: da persone, cioè, scelte essenzialmente in ragione di loro provate qualità personali, responsabili direttamente verso il proprio elettorato e quindi meno dipendenti dai vertici del partito cui aderiscono.
Ho cercato di chiarire che a questa esigenza risponde meglio di altri il sistema elettorale che s’identifica come uninominale maggioritario (a unico o doppio turno). Ma se così è veramente, la soluzione da me vanamente caldeggiata in questi anni è a portata di mano: pura e semplice abolizione del “porcellum” con automatico ritorno, almeno provvisorio, al precedente “mattarellum.”
Questa soluzione è quella cui mirava il referendum per cui due anni fa erano state facilmente raccolte, fra l’ostilità o l’indifferenza dei maggiori partiti, ben 1.800.000 firme di cittadini elettori e che venne poi dichiarato inammissibile dalla corte costituzionale per il duplice argomento che l’abrogazione della legge conseguente ad un suo eventuale esito positivo avrebbe creato un vuoto normativo incompatibile con la necessità di assicurare la continuità degli organi costituzionali posto che l’eliminazione di una legge incostituzionale non varrebbe a far rivivere la norme che, per effetto della legge dichiarata incostituzionale, sarebbero comunque ormai state espunte dall’ordinamento: argomento che modestamente mi permetto di non condividere in base al logico rilievo che la declaratoria di illegittimità costituzionale di una legge non può non far cessare tutti gli effetti che ne sono illegittimamente derivati, ivi compreso l’effetto abrogativo della normativa anteriore. Ma tant’è, “rigore è quando arbitro fischia,” Vujadin Boskov ‘docet’.
Ora però basterebbe una brevissima legge di un solo articolo con due commi per ripristinare la situazione così gravemente degradata dal “porcellum”, salva la possibilità di verificare con calma in futuro quale sia la legge elettorale che meglio risponde alle aspettative del paese e che si presti a raccogliere il più ampio consenso delle forze politiche.
Si può essere d’accordo che il “mattarellum” presenti dei difetti, evidenziati dalle critiche formulate in passato su alcune delle sue clausole: quota proporzionale,   doppia candidatura paracadute, scorporo. Questi difetti potrebbero essere nel tempo eliminati. Ma certo si tratta di un sistema largamente maggioritario, rispondente alle esigenze comunemente avvertite di una miglior selezione della rappresentanza parlamentare, di un rapporto diretto e responsabile fra corpo elettorale ed eletti, di una minore dipendenza dei parlamentari dai partiti che rappresentano ed anche, in ultima analisi, di una fisiologica maggiore stabilità dei governi.
Sembra che negli ultimi giorni, finalmente, anche importanti forze politiche abbiano cominciato a muoversi in questa direzione. Il segnale è incoraggiante, ma bisogna fare in fretta per evitare che nuove elezioni riproducano il quadro disastrato in cui la politica rischia di affondare il nostro paese.